在2018年第11期《中國市場監(jiān)管研究》雜志中，中國合格評定國家認可中心主任、國際認可論壇主席肖建華發(fā)表了題為《關(guān)于發(fā)揮認可作用服務市場監(jiān)管的幾點思考》的文章，全文如下，希望能給大家一些啟發(fā)。
“認可”是按照國際標準表明認證機構(gòu)、實驗室、檢驗機構(gòu)等合格評定機構(gòu)具備相應技術(shù)和管理能力的第三方證明。“合格評定”是指與產(chǎn)品、過程、體系、人員或機構(gòu)有關(guān)的規(guī)定要求得到滿足的證實1。認可是合格評定活動的核心內(nèi)容之一，也是國家質(zhì)量基礎設施的重要組成部分。黨的十九屆三中全會提出，“完善市場監(jiān)管體制，推動實施質(zhì)量強國戰(zhàn)略，營造誠實守信、公平競爭的市場環(huán)境”2。這是黨中央作出的重大決策部署，對我國市場監(jiān)管格局的重塑和市場體系的構(gòu)建帶來深遠影響。認可工作作為市場監(jiān)管體系的組成部分，向市場傳遞信任、為市場監(jiān)管提供技術(shù)支持是其重要職能。新時代下，認可工作應在市場監(jiān)管改革創(chuàng)新中更有作為，進一步發(fā)揮好技術(shù)支持作用。
一、認可傳遞信任、服務監(jiān)管特質(zhì)分析
近年來，尤其是黨的十八大以來，商事登記制度改革極大激發(fā)了市場活力，市場主體不斷涌入市場，為強化事中事后監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。認可是“證實能力
傳遞信任”的手段，是市場有效運行的質(zhì)量基礎設施，具有權(quán)威性、技術(shù)性、公正性、國際性等特征，具備為政府監(jiān)管提供技術(shù)支持的功用。這些特質(zhì)決定了認可可以向市場廣泛傳遞信任，因此成為服務市場監(jiān)管的重要技術(shù)手段。相比較行政監(jiān)管方式，認可和檢驗檢測認證等合格評定活動更加契合現(xiàn)代社會發(fā)展的趨勢。
（一）認可的本質(zhì)：證實能力，傳遞信任
信任是市場經(jīng)濟產(chǎn)生和發(fā)展的基礎，是市場經(jīng)濟良性運行的必要條件。認可的目的是增強對合格評定能力的信任，提升合格評定結(jié)果的可信性，為促進市場運行、政府監(jiān)管、國際貿(mào)易效率的提升提供獨特的評價服務，因此認可的本質(zhì)就是“證實能力，傳遞信任”。
認可機構(gòu)、檢驗檢測認證機構(gòu)從事的認可和檢驗檢測認證活動實際上就是一種“信用授受”行為——認可機構(gòu)是檢驗檢測認證機構(gòu)能力的授信方；檢驗檢測認證機構(gòu)是檢驗檢測認證結(jié)果的授信方。監(jiān)管部門、最終用戶、社會公眾等采信方對檢驗檢測認證結(jié)果的采信，是授信方檢驗檢測認證和認可價值的最終體現(xiàn)。認可活動由權(quán)威機構(gòu)進行，證實合格評定機構(gòu)的能力。合格評定機構(gòu)對產(chǎn)品或服務提供者進行認證、檢驗、檢測、校準、審定、核查等，證實產(chǎn)品或服務的質(zhì)量、促進相關(guān)組織的管理和運作。認可位于合格評定鏈條的頂端。通過合格評定鏈條，認可機構(gòu)及各類合格評定機構(gòu)最終向政府、消費者、采購方傳遞出質(zhì)量信任。
（二）認可的定位：市場有效運行的質(zhì)量基礎設施
認證認可作為國際通行的質(zhì)量管理手段和符合世界貿(mào)易組織規(guī)則的技術(shù)性貿(mào)易措施，是市場有效運行的質(zhì)量基礎設施。2005年，聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展組織和世界貿(mào)易組織在《出口戰(zhàn)略創(chuàng)新》報告中首次提出了“國家質(zhì)量基礎設施”（NQI）的概念，將計量、標準化、合格評定并稱為國家質(zhì)量基礎的三大支柱。其中，合格評定包括檢驗檢測認證和認可。
近年來，國際組織創(chuàng)新質(zhì)量基礎設施理論取得重要進展。2017年，經(jīng)負責計量、標準、認可、工業(yè)發(fā)展、貿(mào)易發(fā)展、監(jiān)管合作的10個與質(zhì)量基礎設施相關(guān)的國際組織共同研究，提出了新的國家質(zhì)量基礎設施定義。新定義指出，國家質(zhì)量基礎設施是由支持與提升產(chǎn)品、服務和過程的質(zhì)量、安全和環(huán)保性所需的組織（公、私）與政策、相關(guān)法律法規(guī)框架和實踐構(gòu)成的體系。質(zhì)量基礎設施是國內(nèi)市場有效運行的必要條件，其國際承認對于成功進入國外市場至關(guān)重要。質(zhì)量基礎設施是促進和保持經(jīng)濟發(fā)展以及環(huán)境和社會福祉的一個關(guān)鍵因素。質(zhì)量基礎設施依賴于計量、標準、認可、合格評定和市場監(jiān)督。表明檢驗檢測認證等合格評定和認可是市場有效運行的質(zhì)量基礎設施，是國際通行的市場運行工具。
發(fā)達國家紛紛將NQI戰(zhàn)略納入國家戰(zhàn)略。美國“創(chuàng)新戰(zhàn)略”、德國“工業(yè)4.0”計劃、歐盟“地平線2020計劃”把提升NQI技術(shù)水平作為核心任務3。實踐證明，質(zhì)量基礎設施是提升一個國家發(fā)展質(zhì)量的基石，是綜合國力和國際競爭力的體現(xiàn)。如果一個國家沒有有效的質(zhì)量基礎設施，或者未得到互認，那么會導致額外的費用或者失去國際市場的準入資格。
新時代下，我國推進市場監(jiān)管改革創(chuàng)新、提升市場監(jiān)管效能，需要遵循使市場在資源配置中起決定性作用的定位。認可作為市場有效運行的質(zhì)量基礎設施，對于提高產(chǎn)業(yè)競爭力、促進國際貿(mào)易、維護市場公平、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有獨特作用。
（三）認可的特征：權(quán)威性、技術(shù)性、公正性、國際性
認證認可與其他形式的合格評定活動（第一方聲明和第二方合格評定）的最大區(qū)別，在于它是由獨立、權(quán)威和具有較強專業(yè)背景的機構(gòu)所進行的合格評定，并通過書面形式對評定結(jié)果加以公示性證明4。這成為認證認可傳遞市場信任、服務市場監(jiān)管的先決條件。
認可具有“權(quán)威性”，體現(xiàn)在認可位于合格評定鏈條的頂端，認可機構(gòu)由政府授權(quán)和采信，認可機構(gòu)自身具備技術(shù)能力；認可具有“技術(shù)性”，體現(xiàn)在認可要求依據(jù)國際/國家標準、規(guī)范，活動實施依托廣泛技術(shù)支撐體系和專家評審隊伍；認可具有“公正性”，體現(xiàn)在認可政策制訂的各方參與、認可要求實施的客觀獨立；認可具有“國際性”，體現(xiàn)在各國依據(jù)統(tǒng)一的國際標準和規(guī)則建立和實施認可制度，促進檢驗檢測認證結(jié)果國際互認，減少重復檢驗檢測認證和認可。
在新型的政府與市場關(guān)系背景下，在監(jiān)管對象日益增加、監(jiān)管要求不斷提高的當下，市場監(jiān)管正在創(chuàng)新形式，邁向政府監(jiān)管、行業(yè)自律與社會監(jiān)督并行的、多元主體共治模式。由于認可具備的上述特征，政府可以利用認可機構(gòu)的技術(shù)能力和資源，借助認可機構(gòu)對檢驗檢測認證機構(gòu)進行技術(shù)評價；進而通過檢驗檢測認證等合格評定鏈條，向企業(yè)、消費者傳遞信任。這樣既有助于減少政府部門的風險，又能促進提高政府監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本，優(yōu)化資源配置。
在當今貿(mào)易保護主義抬頭的背景下，認可作為WTO規(guī)則推薦的檢驗檢測認證等合格評定機構(gòu)能力的評價承認方式、應對技術(shù)性貿(mào)易壁壘的手段，在市場監(jiān)管中可以進一步發(fā)揮作用。據(jù)國際貿(mào)易中心（ITC）近年對37個國家開展的相關(guān)調(diào)查，在技術(shù)要求、合格評定、裝船前檢驗、貿(mào)易救濟、數(shù)量控制措施、稅費和價格控制措施、金融措施、反競爭措施、銷售限制、售后服務限制、補貼、政府采購限制、知識產(chǎn)權(quán)、原產(chǎn)地規(guī)則等14項非關(guān)稅貿(mào)易措施中，制造業(yè)出口和農(nóng)業(yè)出口面臨負擔最重的均為合格評定，合格評定在出口中產(chǎn)生的負擔分別占全部14項非關(guān)稅貿(mào)易措施的34%和48%。據(jù)我國最近公開的數(shù)據(jù)表明，2016年度，我國有34.1%的出口企業(yè)受到國外技術(shù)性貿(mào)易措施不同程度的影響。因此，在全世界范圍協(xié)調(diào)合格評定程序，對國際貿(mào)易具有普遍的長遠利益。在市場監(jiān)管中采用認可手段、充分利用認可的國際化優(yōu)勢，將有助于在各方面達到與國際接軌，應對國外技術(shù)性貿(mào)易措施，鞏固我國在全球供應鏈中的地位，在國際市場競爭中取得優(yōu)先權(quán)。
（四）認可的重要功用：提供技術(shù)支持，服務政府監(jiān)管
認可作為國際通行的市場運行工具，作為市場有效運行的質(zhì)量基礎設施，具有促進提升管理服務水平、規(guī)范市場行為、促進貿(mào)易便利化、保護生態(tài)環(huán)境、促進社會誠信和諧的積極作用。在服務政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能方面，認可有利于促進市場經(jīng)濟中信息不對稱問題的解決，為提高市場資源配置效率提供有效的技術(shù)支持。在服務政府市場監(jiān)管職能方面，認可有利于在貿(mào)易各方與消費者之間傳遞信任，降低貿(mào)易成本和風險，為政府指導消費、規(guī)范市場行為提供有效的技術(shù)支持。在服務政府社會管理和公共服務職能方面，認可有利于推動建立可持續(xù)發(fā)展的社會服務和公共服務體系，為促進醫(yī)療健康、推動節(jié)能環(huán)保、維護生物安全、保障特種設備安全、營造公正的司法環(huán)境和公平的體育賽事環(huán)境提供有效的技術(shù)支持。
二、認可成為很多國家進行市場監(jiān)管的有效手段
監(jiān)管機構(gòu)受益于合格評定，因為合格評定提供了政府關(guān)于健康、安全和環(huán)境法規(guī)強制執(zhí)行的手段5。合格評定有助于監(jiān)管部門更加有效地實現(xiàn)其公共政策目標。只要設計科學、運用得當，無論是自愿性合格評定，還是強制性合格評定，都可以用作服務市場監(jiān)管的可靠工具6。在20世紀認可發(fā)展的初期，認可主要被視作一種自愿行為。隨著工業(yè)化進程，越來越多的政府和監(jiān)管部門認識到認可有助于政府履行職責和維護公共安全。許多國家的政府部門已經(jīng)廣泛接納了認可，認可在很多監(jiān)管領域成為強制性要求。
（一）歐盟立法確立市場監(jiān)管應用認可的法律框架
按照相關(guān)歐盟指令，一些產(chǎn)品必須經(jīng)歐盟成員國主管機關(guān)批準的指定機構(gòu)進行合格評定，才能在歐盟市場銷售。目前歐盟已經(jīng)頒布相關(guān)指令近30個，涉及眾多的產(chǎn)品領域。在認可制度方面，為確保歐盟立法所覆蓋的單一市場上的產(chǎn)品符合適用法規(guī)要求，依據(jù)EC765/2008《認可和產(chǎn)品市場監(jiān)督要求條例》確立了歐盟認可和市場監(jiān)督的法律框架，對健康、安全和環(huán)保等領域提出了很高的保護要求，強調(diào)了國家認可機構(gòu)在市場監(jiān)管中的作用。例如，按照有關(guān)CE指令，由歐盟成員國政府相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)負責批準承擔法規(guī)性合格評定任務的公告機構(gòu)，把認可作為公告機構(gòu)相應檢驗檢測認證能力保障的基礎，并僅承認歐盟成員國國家認可機構(gòu)的認可結(jié)果。
（二）美洲越來越多監(jiān)管部門采信互認認可的認證結(jié)果
在美洲，監(jiān)管部門和政府實體越來越依賴于通過使用獲認可實驗室出具的結(jié)果來滿足不同領域的強制要求，如食品安全、環(huán)境保護、玩具安全以及混凝土、鋼鐵、電子產(chǎn)品和其他多種產(chǎn)品和服務的質(zhì)量。
美國有關(guān)法律法規(guī)和多個政府部門將國際互認的認可作為采信利用相關(guān)第三方合格評定結(jié)果的條件。法律涉及《聯(lián)邦通訊法》、《消費品安全改進法》、《食品安全現(xiàn)代化法》等。近年來發(fā)布相關(guān)政策的政府部門包括：消費品安全委員會、聯(lián)邦高速公路監(jiān)督管理局、海岸警衛(wèi)隊、通用服務監(jiān)督管理局、國防部、核管理委員會、食品藥品監(jiān)督管理局、環(huán)境保護署等。比如，2017年美國環(huán)境保護署在實施復合木制品甲醛釋放限量檢測認證強制性要求時，明確規(guī)定獲得IAF和ILAC互認的認可機構(gòu)的認可是承認相關(guān)認證機構(gòu)和實驗室的基礎要求。美國能源部和環(huán)保署還建立起能源之星認證制度用于能源消耗監(jiān)管，該項制度將獲得認可作為檢測實驗室的準入條件之一。美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）發(fā)布食品安全第三方認證機構(gòu)的認可規(guī)定，認可機構(gòu)的IAF多邊互認地位將有利于認可機構(gòu)獲得FDA的認定采信。總部設于美國的藍牙技術(shù)聯(lián)盟在啟動新的實驗室承認計劃中，也充分與簽署ILAC互認協(xié)議的認可機構(gòu)密切合作，并采信認可機構(gòu)的認可結(jié)果。
（三）亞太和海灣地區(qū)在安全、健康和環(huán)保等領域使用獲認可的合格評定進行監(jiān)管
在亞太和海灣等地區(qū)，有關(guān)國家政府在涉及安全、健康和環(huán)保等領域的有關(guān)監(jiān)管工作中應用認可的合格評定結(jié)果。日本在國家推行的產(chǎn)品認證制度-工業(yè)標準認證制度中，涉及機械、電器、汽車、鐵路、船舶、冶金、化工、紡織和醫(yī)療器械等幾十個行業(yè)，政府主管部門要求相應的認證機構(gòu)和檢測機構(gòu)取得本國認可機構(gòu)的認可。由沙特、阿聯(lián)酋、阿曼、巴林、卡塔爾、科威特等7個國家組成的海灣阿拉伯國家合作委員會（海合會）相關(guān)組織規(guī)定，承擔海灣有關(guān)技術(shù)法規(guī)規(guī)定的檢驗檢測認證任務的公告機構(gòu)需經(jīng)海合會成員國政府主管部門指定，取得海合會官方確定的認可機構(gòu)的認可是公告機構(gòu)指定的一項強制性前提條件。東南亞國家聯(lián)盟（東盟）推進建立經(jīng)濟共同體，涉及馬來西亞、新加坡、泰國、越南、印度尼西亞、菲律賓、緬甸、柬埔寨、文萊等10個國家，在東盟推進的電子電器產(chǎn)品協(xié)調(diào)一致監(jiān)管制度中，承擔相關(guān)任務的實驗室、認證機構(gòu)須經(jīng)官方指定，把國家認可制度作為基礎，采信國家認可機構(gòu)的認可。亞太經(jīng)合組織電信設備MRA要求承擔相關(guān)檢測認證任務的合格評定機構(gòu)須經(jīng)官方指定，而經(jīng)過認可是合格評定機構(gòu)滿足各成員國強制性要求的基礎手段。
三、新時代下我國認可工作進一步服務市場、服務監(jiān)管的幾點思考
新時代下，我國深入推進現(xiàn)代市場體系建設，進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變、推動市場監(jiān)管改革創(chuàng)新。國務院發(fā)布的《關(guān)于加強質(zhì)量認證體系建設促進全面質(zhì)量管理的意見》進一步明確了質(zhì)量認證是市場經(jīng)濟條件下加強質(zhì)量管理、提高市場效率的基礎性制度，為全面加強質(zhì)量體系建設，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供了政策支持。新時代下，認可工作進一步服務市場、服務監(jiān)管，需要強化自身固有特質(zhì)和功用，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。
（一）強化認可制度建設，助力高質(zhì)量發(fā)展
由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，是新時代我國經(jīng)濟發(fā)展的基本特征�！秶鴦赵宏P(guān)于加強質(zhì)量體系建設促進全面質(zhì)量管理的意見》明確要求，“充分發(fā)揮認證認可制度的市場化、國際化特性，把質(zhì)量認證作為推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和‘放管服’改革的重要抓手，促進政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新質(zhì)量發(fā)展機制，激發(fā)質(zhì)量提升動能”。
認證認可對企業(yè)的促進作用主要集中在提高產(chǎn)品或服務質(zhì)量、改進企業(yè)管理、增加顧客滿意、提升品牌形象、增強市場競爭力等方面。當認證認可事業(yè)發(fā)展進入新時代，認證認可領域的主要矛盾已轉(zhuǎn)化為社會日益增長的認證認可需求和認證認可自身發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，突出體現(xiàn)為認證認可有效供給不足，難以滿足高質(zhì)量發(fā)展需求。認可工作需要從改革發(fā)展全局和長遠戰(zhàn)略出發(fā)，按照市場需求優(yōu)化認可制度的頂層設計，加快國家急需的新領域認可技術(shù)研發(fā)和制度建設，突出拉“質(zhì)量高線”，增加滿足中高端質(zhì)量需求的認可服務，為質(zhì)量管理體系升級、高端品質(zhì)認證、提升中小微企業(yè)質(zhì)量管理能力等質(zhì)量提升重點工作提供支持。
（二）強化認可技術(shù)規(guī)范，助力政府職能轉(zhuǎn)變
黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，明確了改革的指導思想、總體思路和目標任務，是新時代我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革和重大制度安排。會議明確提出，深入推進簡政放權(quán)，完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制，強化事中事后監(jiān)管，提高行政效率，全面提高政府效能，建設人民滿意的服務型政府。
這是一場深刻的變革。認證認可具有技術(shù)性強的特點，既能服務于政府對產(chǎn)品質(zhì)量的事中事后監(jiān)管，降低政行政監(jiān)管的風險和成本；又能服務于政府自身發(fā)展，促進服務型政府建設。在進一步服務政府職能轉(zhuǎn)變過程中，認可工作需要深化技術(shù)規(guī)范，增強制度供給，提升服務能力，不斷探索服務各級政府監(jiān)管的方式，以規(guī)范的程序、專業(yè)的能力和可靠的結(jié)果為政府職能轉(zhuǎn)變提供技術(shù)支撐，為政府、市場、社會之間傳遞信任提供橋梁工具。
（三）強化認可國際互認，助力市場規(guī)則對接
在經(jīng)濟全球化進程中，市場規(guī)則、公平競爭、知識產(chǎn)權(quán)保護、技術(shù)貿(mào)易措施這些軟環(huán)境日益成為構(gòu)建開放新格局的重要基礎。WTO技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)定（TBT）將檢驗檢測認證和認可等合格評定程序作為各成員方共同使用的技術(shù)性貿(mào)易措施，并鼓勵采用國際通行互認的合格評定程序。
在助力內(nèi)外市場規(guī)則對接、促進貿(mào)易便利化的進程中，需要進一步發(fā)揮認可在推動國際互認、促進互聯(lián)互通中的基礎性作用，積極參與認可領域的國際治理，充分發(fā)揮我國在有關(guān)國際認可組織的任職優(yōu)勢，努力爭取我國在認可政策和規(guī)則制定、互認安排、國際采信等方面的話語權(quán)，加強“一帶一路”沿線國家認可交流，為構(gòu)建認證認可國際治理新秩序更多發(fā)揮中國認可的作用。
（四）強化認可監(jiān)督治理，助力檢驗檢測認證監(jiān)管
認可社會公信力是確保合格評定結(jié)果有效性的重要保障。認可機構(gòu)應建立健全風險控制機制，完善科學決策機制，在市場監(jiān)管總局的領導下，探索與行政監(jiān)管、行業(yè)自律聯(lián)動的管理模式，發(fā)揮合力作用�！罢J可約束”是“五位一體”認證認可監(jiān)管體系上的重要環(huán)節(jié)，要強化認可約束的作用，用好分級管理、專項監(jiān)督、確認審核等多重手段，確保能夠?qū)Λ@認可合格評定機構(gòu)實行有效的監(jiān)督和改進。要進一步完善認可措施，優(yōu)化認可程序，嚴格認可要求，對發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題的機構(gòu)重拳出擊，進一步強化認可退出機制，不斷提升認可工作的有效性，助力檢驗檢測認證監(jiān)管，發(fā)揮認可工作服務市場監(jiān)管的作用。
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